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56年大旱》前瞻計劃砸千億仍缺水?政府空有「尚方寶劍」卻未使用

台灣面臨56年來最嚴峻的大旱考驗,伏流水、聯通管等前瞻建設順利派上用場。但面對未來的缺水新常態,政府該怎麼全方位超前部署?

缺水-節水-蓄水-前瞻計劃-農業-伏流水-極端氣候 清明連假後進入「供五停二」的苗栗,境內鯉魚潭水庫僅存約10%水位,幾乎乾涸見底。圖片來源:謝佩穎攝
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黃褐色的土地又乾又硬,裂痕猶如老年人的皺紋般肆意縱橫,一旁是乾到見底的灌溉溝渠,都因意外降下的毛毛雨而稍微得到舒緩。

「芝麻雖然是旱作,但完全沒有水份不長,溫度低於25度也不長,」苗栗縣頭份市雜糧產銷班班長林信龍,好不容易盼到稍有水氣,說什麼也要在接受《天下》採訪空檔時鬆土、播種。

苗栗農民林信龍,從水稻改種較耐旱的芝麻與黑豆。

林信龍最早種的是水稻,在2015年台灣上一次大旱時,響應政府政策改種較省水的黑豆,3年前再加種同樣耐旱的芝麻。

半世紀以來最嚴重大旱

苗栗農改場助理研究員王志瑄解釋,水稻種植期每隔10至20天就要灌一次水,但芝麻、黑豆等雜糧,只要1個月溝灌一次就行,相對省水很多。

相較於林信龍還能從逆境中找希望,周遭種植水稻的朋友可就笑不出來。曬得黝黑的胡大哥,因為從事代耕,無從拿到政府因停灌而發放的補助款,身上還背著好幾百萬貸款,「如果因沒水而繼續停耕,未來生計不知該怎麼辦?」他的聲音低沉到幾近無助。

「苗栗有5個水庫,竟缺水如此嚴重,還是史上頭一遭,」隨著旱象擴大,不僅農地被迫休耕,苗栗、台中等地更進入分區供水「供五停二」,胡大哥和家人趕緊準備儲水桶因應。

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去年全年颱風過門不入,讓台灣面臨半世紀以來最嚴重的大旱。雖然是「天災」,但更多人心裡有疑問,政府花大錢做前瞻基礎建設,其中水環境建設即超過2000億元,為何沒有發揮功效?在極端氣候愈來愈成為常態之際,台灣該怎麼辦?

前瞻治水2000億花去哪?

事實上,水環境建設分成三部份,分別是「水與發展」、「水與安全」、「水與環境」。其中水與發展佔預算總額46.77%,水與安全佔40.74%,水與環境佔12.49%。

因應缺水所做的「水與發展」,有三項建設在今年派上用場,包括高雄伏流水工程、桃園—新竹備援管線工程計劃、防災及備援水井建置計劃。

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伏流水工程的完成,某種程度上緩解大高雄旱象。來到高屏溪攔河堰旁的興田伏流水工程,眼前的藍色大平台下是口水井,沿著樓梯往下走,原本伸手不見五指,但把燈光打開後,可看到5部抽水幫浦抽著清澈透明的伏流水。

高雄伏流水工程延緩了缺水問題。

每回大旱時,境內缺少大型水庫的高雄地區總首當其衝,2015年高屏溪的川流量達每秒13.1立方公尺,水情就已轉「橙燈」。

但3月底《天下》記者到訪這天,高屏溪川流量僅剩每秒4.2立方公尺,水情仍在黃燈(比橙燈緊急程度低一級),而且不需像苗栗、台中一樣民生用水「供五停二」,「關鍵就在伏流水,」經濟部水利署南區水資源局副局長鄒漢貴強調。

高屏溪伏流水工程派上用場

目前,高屏溪沿岸共有7座伏流水工程,即便高屏溪水因大旱僅存涓涓細流,每天仍可供應33.8萬噸用水,佔大高雄地區用水量160萬噸逾2成。其中前瞻計劃推動的溪埔、大泉伏流水工程就貢獻16.3萬噸,佔高屏溪伏流水供給量近半。

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什麼是伏流水?鄒漢貴指著溪流解釋,河流表面下的砂礫石層還有很多水,伏流水工程就像是海綿一樣,把這些原先直接流向大海的水擰起來。

經濟部水利署南區水資源局副局長鄒漢貴。

伏流水還具有低污染、高報酬率的特質。承作高屏溪沿岸5座伏流水工程的上益營造董事長張瑞文解釋,透過自然地層介質過濾,降低原水濁度,可以減少淨水設備與藥物使用。

在地底竄流的伏流水,猶如是地下銀行,比水庫更具效益,鄒漢貴比較,水庫每提供1噸水,成本至少10元,但伏流水卻只要3元。

經過這次大旱的嚴格考驗,水利署編列13.65億前瞻預算所做的溪埔、大泉伏流水,順利派上用場,「未來會在很多地方看到愈來愈多的伏流水設備,」經濟部長王美花在視察高屏溪時強調。

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桃竹備援管線,供給竹科救命水

除了高屏溪伏流水工程,台灣長期降雨空間、季節不均,造就複雜的水資源管理問題,而前瞻計劃中的桃園—新竹備援管線工程計劃,就成為重要解方之一。

「目前環保意識提高,加上水庫從規劃到建設至少費時6至7年,未來透過管線進行區域調度,是以工程應對旱象的另一個方式,」水利署長賴建信表示。

長達26.3公里、斥資19.26億的桃園—新竹備援管線工程在今年年初竣工,每天會從雨量較豐沛的石門水庫,支援水情較嚴峻的新竹20萬噸用水,等同滿足大新竹每日60萬噸用水的三分之一,也是竹科「護國神山」的救命水

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預計在2024年完工的曾文南化聯通管計劃,概念則更具全面調度的視野,斥資120億前瞻預算。賴建信解釋,目前南化水庫水位較高,曾文水庫水位較少,聯通後就成為「通儲」,供給嘉義、台南的曾文水庫,和供給台南、高雄的南化水庫聯通,區域聯通調度可達20萬噸。

此外,因應新竹地區缺水,水利署緊急啟用頭前溪高灘地17口備援水井支援,每日取水約3萬噸,佔新竹地區每日56萬噸用水的5%,對紓緩新竹水情同樣具有幫助。

台灣水費全球第2低,是時候討論調整了

不過,光靠工程手段,恐怕無法解救台灣缺水的未來。「前瞻計劃協助地方做到一定建設,它是有效的,可以協助地方基礎建設達到一定保護能力,但不代表人能勝天,」賴建信認為,要軟硬兼施、工程軟體硬體一起合作才行。

換言之,前瞻水環境建設雖然做了,但錢花再多,軟體建設卻跟不上極端氣候威脅的腳步。顯示台灣已不能再從需求端去滿足,而是應從供應端著手,以更為積極手法進行水資源管理。

首先是節水三法在2015和2016年陸續通過,包括再生水資源發展條例、自來水法修正新增節約用水,水利法修正增訂中央主管機關得向超過一定用水量的用水人徵收耗水費,以及計劃用水量達一定規模或增加計劃用水量者,應提出或修正用水計劃等。

但政府空有「尚方寶劍」卻未使用。攤開水利署最新統計,2019年農業用水逐漸下降到118.8億噸,較2014年130.46億噸減少近10%,反映農業用水減少。

反觀民生用水卻持續增加,總量從2014年的30.5億噸增加至2019年31.9億噸,增加4.6%,每人每日用水量節節上升到284公升,距離經濟部提出在2030年降為240公升,卻是有增無減。而工業用水也從2014年的16.36億噸增加約2%至2019年的16.7億噸,隨著產業規模而不斷擴充用水。

民生和工業用水不斷擴增,關鍵是水價遲遲無法提升。依據國際水協會2018年統計,台灣水費負擔率(指每年用水200立方公尺的水費/人均GDP)是世界第二低,只比人均GDP近3倍的澳門高。

一位水利政策研究者估算,2月底才剛完工的新竹南寮海水淡化廠,建設成本預算9億,每度造水成本高達35元,「和一度12元的水價相比,成本差距達23元。」

水費過低,造成民生、工業根本沒有節水的利基。「理論上,調整水價是很合理的,」台灣水資源與農業研究院院長虞國興認為,水價要能反映從水資源開發、處理水、營運管線的各種維護成本,「單從這個角度看,耗水費就必須開徵,水費就必須調漲。」

但水費要調漲,不只攸關經濟、民生,更是政治、社會問題。台大土木工程系教授、前內政部長李鴻源直指,缺水問題不完全是水利署的責任,但水利署有義務提出完整論述,讓經濟部、行政院各部會了解水價合理化的急迫性。

多雨的缺水國度,如何把水留住?

再者,必須積極發展節水、蓄水產業。

因應56年大旱,水利署、工業局、科技部無不推動用水大戶節水輔導,去年21家節水績優企業共創造247萬噸節水效益。

「政府該做的,是輔導工業提升回收設備,不該持續補貼水價,」李鴻源觀察,台積電每天所需的水高達30萬噸,每年水費上億元,但卻投資5000萬做回收設備,讓85%~90%的廢水都能回收使用,半年就能回本,「這樣才能帶動節水產業,像新加坡、以色列等缺水國一樣,把危機化為轉機。」

不過,除非是水庫灌區,就算節水再多,沒有蓄水設施也留不住。台灣從2009~18年平均年降雨量達917億噸,是世界平均值2倍以上,卻有6成流入大海。

「台灣缺水最關鍵的因素,就是沒有把水留住,」虞國興認為,在水利署有效管理、彈性調度、節約用水、多元開發的「需求管理政策」基礎下,必須再積極把水留住,除了增加地面水源,還得補注地下水,讓台灣成為「水鄉型社會」,才能應對未來乾旱常態。

這次的56年大旱帶給台灣的啟示是,政府雖然水利建設部署奏效,但水資源管理觀念卻十分落後,也沒能體認到台灣是多雨的缺水國度。但若能從這次經驗記取教訓,把水資源觀念納入未來產業、政策的部署,未嘗不是全民之福。

(責任編輯:黃韵庭)

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