「新生兒一年不到十個，隨便考都前十名啦，」開著田寮唯一一家早餐店的丁素真說。
自從風光一時的民營糖廠，在1970年代不敵時代沖刷而關門之後，找不到工作的壯年人口便陸續外移，沒落至今，市場只剩魚攤、肉攤、菜攤三攤，走在空蕩街上的大多是老人家，久無人居的房屋逐漸破敗。
很難想像，如此凋敝的超高齡社會，行政層級不是村或里，而是台灣直轄市的一個區。
「雖然田寮屬於直轄市，但沒有升格的感覺，」丁素真的女兒、惡地農夫工作室共同創辦人梁舒婷說，2010年高雄縣市合併升格為直轄市，田寮隨之從鄉變成區，十年過去，這裡卻沒有任何改變，只感覺圖書館的書變多了一點，公車多了幾條路線。
圖／位於高雄西北邊境的田寮區，是許多人口減少鄉鎮的寫照。
梁舒婷觀察，升格後，田寮不再有民選鄉長，而變成公派的區長，以前鄉長為了選票會幫地方社團找錢，如今區長若無預算，幾乎無法給予任何補助。且一年換一個區長，皆不是田寮人，不了解地方，或了解後就準備離任。想要從事社造的梁舒婷，總得殺到高雄市政府提案。「升格了，田寮發展反而在倒退。」
十年如一日的田寮，說明了即便直轄市也會發生「都市與邊陲」的M型化現象，更何況直轄市與非直轄市間的差距。
時針撥回到2010年，台灣地方自治制度施行了60年來最大變革：直轄市改制、縣市合併！加上2014年底從桃園縣升格的桃園市，正式形塑了「六都」加16縣市的行政區域，也深刻影響台灣的民主政治與地方發展。
台中市長盧秀燕是當時的主要推動者之一，回顧這十年，她認為大致方向沒錯，原台中縣與原台中市的確是「分則兩失，合則兩利」。
「迄今其實有達到加乘的效果，」從政20餘年、在2018年市長選舉中大勝的盧秀燕說：「一加一也就不只二。」地方政府爭取升格的誘因，主要是經濟考量，改制後，有機會脫胎換骨成為國際化的都會城市。
圖／台中市長盧秀燕在擔任立委時就倡議縣市合併。
總體而言，直轄市改制最直接的效果，是預算增加，得以擴充公共建設；以及行政效率提升和決策的完整性，資源集中則促進了產業繁榮，都市化形成的腳步也會更快。
另，由於直轄市之下設區，取消了原省轄縣市的鄉鎮市層級，同步減少的眾多鄉鎮市長、民意代表，也節省了大筆公帑。
然而，直轄市升格發展至今，仍存有很多討論與爭議。比如，其他縣市的資源因為六都升格而被稀釋，由此造成邊緣化的疑慮從未消止。
「可是我也要替沒有納入直轄市的這些城市講話，」盧秀燕說：「因為相對它們變得更小，對它們的發展是不利的。」
直轄市與非直轄市的差距，屏東縣長潘孟安有著深刻的體會。
首先，縣市很容易變成直轄市的人才訓練場，因公務員職等有差，導致縣市的公務人才被磁吸。除此，屏東養護道路1170多公里，正式編制才40多人，隔壁的高雄只比屏東大174平方公里，養護工人上千個。
「制度的失衡，會讓城鄉落差更大，」潘孟安直言，如此重直轄市而輕縣市：「讓我們這些非都、非離島的縣市，變成像棄嬰一樣。」
圖／被北三都包抄的基隆市，行政資源相對欠缺。
另一個「直與非直」的差別待遇，出現在教育現場。基隆市長林右昌以近十年來台清交入學學生為例，這些優等生「來自何處」的區域分布比例，較從前變得更為失衡。
「屬於地方權責的國民義務教育，會因為地方財政產生落差，」林右昌說，所衍生的限制就是窮，縣市長如果不是非常重視教育：「教育現場的資源確實是會短少的。」
同時值得關注的是，縣市合併帶來的挑戰，也造成部分直轄市「內部」的城鄉差距。如合併後的高雄市，面積較原本增加18倍，城鄉差距反而成了六都之最。
在直轄市內，原來的縣區常有被邊緣化之感。台南市長黃偉哲觀察，台南以前縣府是在新營，合併後移轉到台南市的府城，難免讓新營人感覺距離核心比較遠。
讓改制升格「只做一半」的，是《財政收支劃分法》並配合整併做修正。這項財政資源分配的重要規範，延宕十年仍未修法，隨著時間過去，益發突顯弊端。
以2020年為例，中央普通統籌分配稅款為2771.92億元，其中六都分配1798.21億元，約占64.87％，733.79億元給16縣市，約占26.47％，其餘239.92億元給了鄉鎮市，盧秀燕比喻為「一國三制」。
其中，屏東僅分配到80.49億元，占所有統籌分配稅款的2.9％，占非直轄縣市的10.9％。令縣長潘孟安覺得不公平的是，統籌分配款計算公式的其中一個變項，是按工商產值的貢獻度衡量，不納入農業，偏偏屏東縣是農業大縣，儘管農林漁牧年產值從500億進步到700億，卻無法轉換到實際稅款。
弔詭的是，就算是直轄市先分，六都之間也不是分得讓人心服口服。
鄭文燦指出，桃園的創稅能力和財政管理都是六都前段班，但2020年獲配財源卻是六都最低，僅為台北市的1／2，與第五名的台南市也差了近88億元。「很多公司的工業生產在桃園，環境及交通負擔都在地方，但公司設立在台北，」鄭文燦說，這類公司的營業稅就算成台北市額度，「對桃園來講就不公平！」
圖／沒有合理財源，地方政府難以提供需要的基礎建設和社福措施。
《財劃法》不合理處，還在於制度設計，變相「懲罰好學生」。比如基隆在林右昌上任後，債務從2014年的124.29億元，減到去年底剩78.25億元，負債比從47.36％降到33.71％。
「其實我還可以再減，但我不太想減，」林右昌坦言，因為減了一點好處都沒有。一旦負債比降低、財政等級提升，中央的邏輯變成該縣市財政好轉，給予的補助理當要比較少。努力減債，結果地方建設的自籌款反而增加。
同樣認為「減債吃虧」的還有黃偉哲，台南謹守財政紀律，財務狀況「從加護病房轉到普通病房」，反而導致台南市的自籌款要增加，「這麼努力，應該要給一個模範生獎啊！」
M型化現象與《財劃法》未修法的確是問題，但不應成為市政無法推動的藉口。
圖／直轄市與非直轄市，公共建設差距愈拉愈大。圖為台南市今年落成的河樂廣場
以族群複雜、違章加蓋混亂的新北市為例，市長侯友宜對違法亂紀零容忍。擺了20餘年、「沒人敢碰」的五股垃圾山，成了無照工廠、廢棄物，甚至是非法賭場溫床，他一聲令下整合檢警調環四大局處，說拆就拆。「以前不敢整頓的，我來好好除弊。」
再看桃園，這是一個融合都會區、鄉村區、沿海區及山區的多元城市，既有桃園和中壢兩大人口激增核心區，也有觀音、新屋沿海及復興山區等偏鄉地區，造成資源分配相對不足。
鄭文燦努力縮小內部的城鄉差異，讓資源普及化。「我在偏鄉的建設，相信是受到肯定的，」從2018年連任成功的得票數就能證明，不僅13區全贏，偏鄉甚至贏更多，「因為升格，我有更大力量挹注偏鄉。」
縣市合併時，台南市概括承受債務為1007億元，舉債瀕臨法定上限，財政相當吃緊。黃偉哲當選後「零舉債」，努力讓歲入歲出平衡。
圖／台灣地方改制走過第一個十年，城鄉差距有愈拉愈開的跡象。
台南人口最少的龍崎區，與高雄田寮同屬惡地形，黃偉哲保留住世界級美景，不再視為掩埋場開發地，特別舉辦空山祭，讓才3000多人口的龍崎，每天湧入3000多位旅客。
鏡頭國境之南，屏東是22縣市唯一沒編生育津貼的，土生土長的潘孟安寧可被罵也堅持到底。「年輕人不會因為一胎3萬塊，然後來屏東生小孩，」 他強調錢要用在刀口上，寧把資源用在孩子身上，降低教育負擔。
在他上任前，屏東縣的失業率是5.7％，他媒合縣內閒置的土地積極招商引資，同時鼓勵年輕人回來創業，創造了一萬多名的就業機會，營利事業總額也足足增加了約490億元。
可見，城市的發展格局，仍舊取決於首長的治理能力。但未來十年的台灣城鄉走向，又會是哪番光景呢？
