發生在高雄「城中城」大樓的一場惡火,造成46死和43人輕重傷的慘劇,是繼1995年台中衛爾康餐廳大火後(註一)最嚴重的建築物火災。這把火不僅燒出危老建築與弱勢族群的居住安全等議題,也讓人不禁思考,平常透過社區防災來面對颱風、地震、水災、土石流等天然災害,但在面對社會安全議題時,防災工作是否也能介入,進而打造一個更具安全與韌性的社區?

高雄「城中城」大樓的一場惡火,燒出危老建築與弱勢族群的居住安全等議題(照片來源:賴佳惠)

此外,社區防災發展至今,的確帶動許多社區的防災意識及開展的具體成果,但當沒有天災時,如何鼓動社區居民持續參與防災工作,而非僅是舉辦一次性活動,也是社區防災要長久發展必須思考的課題。

結合日常社會安全網絡找到防災的弱勢族群

近年來,政府推動社區防災計畫,在地震防救災方面,有內政部消防署推動的「韌性社區」;在土石流防範上,有農委會水土保持局推動的「土石流自主防災社區」;在水災防治上,有經濟部水利署推動的「水患自主防災社區」。透過這些計畫的補助,有部分社區成功動員居民進行災害環境檢視、防救災訓練、社區組織建立等工作;然而,也有更多社區面臨推動上的瓶頸,其中最大問題是社區自主防災難以持續被推動。

國家災害防救科技中心主任秘書李維森表示,現今社區防災大多只談颱風、地震、水災、土石流等天然災害,這也使災害沒發生時,社區居民參與的意願便大幅降低,「如果我們把災害本身看成對社會功能的衝擊,其實它的定義就大了,若是社區防災可以跟其他社會安全網絡結合,就比較能做得長久。」

因此舉凡像社區中的弱勢、長者、公共安全、文化資產防災等各式各樣的議題,都可與社區防災結合,重要的是必須先了解社區的特性與問題,並找到切入點來激發社區民眾的共鳴。李維森說:「這也是為什麼能持續推動防災工作的社區,除了它有一個active leader(活躍的領導者)外,還在於它找到跟居民在一起的點,有的是跟弱勢關懷結合,有的是跟長者供餐結合,並不只是單純談災害。」

國家災害防救科技中心主任秘書李維森希望將社區防災生根在社區,並跨足到其他社會安全網絡(照片來源:李維森)

透過這樣的結合可以找到防災的弱勢族群,「因為最需要社區防災的,往往是沒有資源的底層民眾,透過將觸角延伸至社會安全網絡,其實也是在強化社區防災的能量。」

藉地方或社福團體串連都市社區的安全課題 

社區的型態非常多元,以最簡略的方式劃分,台灣的社區就分成都會型與鄉村型。這兩者由於基本的生活型態不同,社區防災結合社會安全網絡的方式與內容也會有所差異。

以都會來說,國家災害防救科技中心副研究員劉怡君認為,社區的界線往往不是以行政上的鄰里為單位,而是跨鄰里或一棟大樓就成為一個社區。以城中城大樓為例,整棟大樓其實就是一個完整的社區,雖然大樓裡長期存在電線老舊、非防火隔間、逃生動線不佳等問題,但由於裡面的居民大多是弱勢族群,在謀生辛苦的情形下,也無力重視安全問題。

劉怡君表示,台灣都會區較易出現像城中城大樓這樣老舊且弱勢的社區,不僅居民難以動員,里長力量也有限,因此若要在這樣的地方做社區防災,就不是走傳統的社區防災體系,而是透過地方的草根團體或社福團體,串連弱勢者去改善他們居家安全的問題。「作法很多元,像地方社福單位在據點發放食物包時,就集中對這些弱勢居民講防火安全,或社工員去家戶探訪時,針對居家環境安全給予建議。」她認為若能在原有的社福工作上加些與居民切身相關的安全議題,稍微給一點想法,就有機會慢慢補足防災這張網,可能比傳統靠里長去帶動來得有效。

國家災害防救科技中心副研究員劉怡君(中間)認為,不管都會型或鄉村型社區,都要在社福工作上加些與居民切身相關的安全議題(照片來源:劉怡君)

成功的關鍵,劉怡君說:「一方面在於你將社區防災的議題,與這些弱勢居民吃不飽睡不飽的議題綁在一起,他們就會感興趣;另一方面,我不是去另外創一個居民不熟悉的組織,而是透過既有的網絡,讓平常會去關懷他的社工,或他習慣去的救助單位綁在一起,讓防災有機會進入他的生活。」

傳統鄰里組織延伸鄉村社區的防災議題

若將場景轉移至鄉村型社區,社區防災連結社會安全網絡的作法又會不同。劉怡君認為,台灣不管是在鄉村或原民部落,相較都市來說人口並不密集,地方村里長或頭目大多能掌握地方弱勢戶狀況;再則鄉村社區的凝聚力也較都市社區強,當災害發生時,社區組織或彼此間都會互相幫忙,因此在鄉村或部落,社區的界線反而清楚,鄰里長與傳統的防災體系比較可以發揮作用 。

不過,目前鄉村或部落在做社區工作時,里長或社區領導者仍聚焦在社福服務,比較沒有納入防災;即使有些地方開始推動防災社區,但能動員或主動參與的人多不是社區中的弱勢者。因此,劉怡君說,鄉村或部落要拉社區中邊緣化的人進防災安全網,雖比都市簡單,但還是需要找出適合的切入點。

越弱勢的人,不管在防災知識、居家環境、防災資源等都較一般居民不足,因此家裡失火的機會越高,是災害發生的高危險群,所以面對非天災這種新式的防災,如火災、雜物堆棄、二氧化碳中毒等,對鄉村或部落更為挑戰。對此,劉怡君表示,可以透過傳統社區網絡加入一些新內容,例如:透過社福制度,鄰里長或社區領導者可以向政府申請方案,去幫弱勢住戶做老舊電線安全的確認或替換,這些會比單純靠鄰里力量互相幫忙來的有效,更能讓社區防災真正進入每個角落。

尋找在地需求與解方使防災工作能永續

不過,社區防災結合社會安全網絡仍有許多挑戰待克服,其中最主要的就是門檻過高的問題。李維森表示,過去政府提倡的社區防災多傾向天然災害的防救災,這是因為已經有來自日本或本地過往的經驗,只要複製即可,對公部門來說門檻相對偏低;然而若要將社區防災結合其他社會議題,由於每個社區的情形不同,就必須要分別觀察,找到最適合該社區的作法。

李維森說:「社區防災可以花一個下午做一件事,也能花一個月或半年做一件事,如果我們只是將防災定義成在社區中舉辦防災演練,或號召大家來畫畫防災地圖,確實一個下午就可以完成,但長期來看船過水無痕;當你希望將社區防災生根在社區,並跨足到其他社會安全網絡時,就不是一個下午能搞定的。」他建議社區防災除了要像工筆畫般有耐心地把圖案完成,更重要的是必須要依賴草根的力量,由下往上結合政府的資源進行。

繪製社區防災地圖雖然重要,但不能流於形式,社區防災要徹底在社區生根(照片來源:基督教芥菜種會)

劉怡君則進一步談到專業訓練的重要,她表示,光是不同的天然災害,政府就有不同部門負責,因其中有不同的專業知識,若要進一步結合社會安全網絡,知識的領域就會擴大,對社區發動者來說也是大挑戰,不過仍有策略可行。假設今天社區有地震、水災跟山坡地的問題,不見得要一年全部處理,可以第一年先跟水保局申請土石流自主防災社區計畫,先把水土保持跟土石流做好,當計畫結束後,再去找水利署,處理社區可能淹水的問題。「重點是去學習的都是同樣一批社區民眾,他們也等於是透過計畫,逐年學習到山坡地、淹水與地震防範的相關知識。」

劉怡君說,在天然災害防治計畫完成後,社區可以進一步申請衛福部的經費,如設立社區關懷據點等,一方面進行弱勢或長者照顧的工作,一方面也因為已有社區防災的概念,可以將防災的知識融入至社會安全網絡之中。若社區能善用這些資源,縱使政府的計畫是分開的,但透過有規劃的分配時間及培力參與的社區民眾,他們得以熟悉防災減災的應變分工,也懂得怎樣讓社區每個群體都能受到很好的照顧。

推展社區防災多年的基督教芥菜種會,防救災中心主任吳秉翰表示,政府在防範不同天然災害,有不同部會負責,有的計畫是硬體修繕,有的是防災訓練,有些是設備補助,涉及相當廣泛。為了使社區建立防災安全網絡,除了協助社區申請資源外,更重要的是,需要有人扮演催化者和陪伴者,促使社區看見問題,並引導和提升社區解決問題的能力,達到以「人」為主體的防災與災害應變分工。

芥菜種會與台東縣政府社會處、關山鎮公所合作,在2021年上半年辦理「社區聯合自主防災培力計畫」課程,共有關山鎮的8個社區100多位志工、社區發展協會幹部和里長參與,「藉由這樣的社區聯合自主防災培力計畫,能串連地方資源,並透過實際演習,讓居民體驗災害安置收容狀況,與社區在安置收容過程中如何自助和互助,形成關山鎮的災害安全支援網絡」吳秉翰說。

台東關山鎮聯合8個社區推動社區自主防災(照片來源:基督教芥菜種會)

如此一來,不管是防疫、防天災、防火或防盜,社區必定是面對各種安全議題的第一線。專家們也提醒,任何一種社區防災的作法都不應成為普遍的SOP,目前成功的作法也不能保證在未來不需調整,重要的是社區中的草根力量在持續與社區對話的同時,能不能協助居民產生共識,找到自己家鄉安全議題的優先順序,或是與哪些社區工作互相結合,有了優先順序與架構後,再討論出適合在地的運作方式,才有機會發展成永續性的防災社區。

 

註一:1995年台中市衛爾康餐廳大火共造成64死11傷,是台灣自解嚴後死亡人數最多的公共安全事故。此大火也促使台灣陸續修訂與創建各項法規,如《消防法》、《建築技術規則》、《公寓大廈管理條例》等。

 

指導顧問:全國成

責任編輯:胡善慧、吳素華

採訪撰文:張以牧

專題企畫:吳欣芳

 

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