「反萊豬」公投案，今年五月正式成立，將於十二月十八日舉行投票，一旦公投通過（同意票多於上屆總統選舉公民數四分之一、且多於不同意票），依《公民投票法》規定，開放含萊劑豬肉的法源、去年衛福部修正的行政命令《動物用藥殘留標準》將立即失效，且兩年內不得變更；也就是說，含萊劑美豬「至少」要重新被禁止進口兩年。
反萊豬公投的爭點，源於正反方對「確保食安」與「促進經貿自由化」這兩項皆受台灣民眾重視的議題，有著南轅北轍的見解。
公投提案方主張，禁萊豬既能捍衛民眾健康，又不會阻礙台美關係與經貿發展；反對的行政院則認為，依科學證據訂定殘留容許量、邊境檢查、強制標示等政策，進口萊豬潛在的健康風險已降到最低，假使公投通過，不僅台美關係倒退，還將使台灣失信於國際，連參與包括「跨太平洋夥伴全面進步協定」（CPTPP）在內的區域經貿協定，難度也將大幅提升。
CPTPP自許為高標準、高品質的區域經貿協定，所有會員國都必須符合「開放」、「自由」精神並遵守協定規則。（圖／Getty）
▲點擊圖片放大
宣布開放 讓台美經貿談判氣氛大好
萊豬政策若反悔 葛來儀：將致毀滅性打擊
在反萊豬公投效應的各種爭辯當中，台美關係會不會因此倒退，是相對單純、容易釐清的一項。畢竟台灣禁止萊豬進口，在歷任美國政府眼中，都是不折不扣的貿易障礙。
打從一三年以來，美國貿易代表署（USTR）在每年春天發表的「對外貿易障礙評估報告」中，從不曾遺漏台灣對含萊劑美豬的「零容忍」政策，並反覆重申將敦促台灣依據科學改變禁令。今年一月台灣開放安全容許值內的含萊劑美豬進口後，貿易代表署才停止關切，但仍質疑台灣政府要求揭露肉品原產地，是「不精準地暗示」使用萊劑的美豬存在食安疑慮。
表面看來，美國貿易代表署對台灣開放市場的姿態仍有不滿；但從實務面上的種種跡象不難察覺，美國政界對蔡政府跨出的這一步，抱持高度肯定。
蔡英文二○年八月預告開放萊豬當天，時任美國副總統彭斯、國務卿蓬佩奧、商務部長羅斯等官員都公開讚許；十月一日，更有五十位參議員共同致函，「鼓勵」時任美國貿易代表萊特海澤（Robert Lighthizer），與台灣展開全面性的貿易協定談判，「台灣已經採取措施⋯⋯，我們現在應該實質推進與台灣的全面貿易協定談判。」
預告開放萊豬一年多來，台美雖未展開全面性貿易協定談判，但經歷政黨輪替的美國政府，陸續與台灣進行了兩屆「經濟繁榮夥伴對話」，自一六年後連續停開四年的台美貿易暨投資架構協定（TIFA）也在今年六月復談。上述經貿活動，難保不會因公投結果而生變。
知名台灣專家、美國華府智庫「德國馬歇爾基金會」亞洲計畫主任葛來儀（Bonnie Glaser）就悲觀預期，「反萊豬」公投通過，將使台美重回沒有TIFA狀態，無論自由貿易協定或任何貿易協定都難有進展，對台美貿易造成「毀滅性的打擊」。
禁萊豬要有經濟負面衝擊準備
泰遭貿易制裁 丟了８億美元關稅優惠
根據經濟部國貿局統計，美國是僅次於中國的台灣第二大貿易夥伴，今年一到十月，對美貿易比重占台灣進出口貿易總額的十二．七％，若只計算出口則為十四．六％。
美台之間不僅貿易量龐大，且台灣對美國市場的依賴度還在持續上升。一七年台灣對美國的出口金額為三六七．七億美元、二○年首次突破五百億美元，今年一到十月更已超過去年整年數字，相較去年前十月，成長率高達二九．一％。
基於美國的重要性，反萊豬公投過關不必非得導致「毀滅性打擊」，只要雙邊貿易成長幅度因此趨緩，對台灣經濟就是負面衝擊。
但所謂毀滅性的打擊，恐怕不只是談判停擺或成長趨緩這麼簡單。
二○年十月底，美國貿易代表署宣布取消泰國依「普遍化優惠關稅措施」（GSP）享有的八．一七億美元零關稅優惠產品，理由是禁止含萊劑美豬進口、國內豬農卻不斷被查獲使用瘦肉精的泰國，「在提供美國豬肉公平合理的市場准入措施上，沒能做出足夠進展」。
這波貿易報復，同樣與畜牧業壓力有關。一八年四月，全國養豬協會向美國貿易代表署遞交請願書，控訴泰國未實踐享有GSP關稅優惠的應盡義務，針對萊劑「沒有制定符合CODEX標準的最大殘留限量，也缺乏基於科學風險評估佐證管制措施的合理性」，要求重新審視泰國GSP資格。
貿易代表署經過一年半調查正式出手後，全國養豬協會立刻發表勝利宣言：「養豬協會的請願，導致美國對泰國實施貿易制裁」。
台灣宣布開放含萊劑美豬進口以後，台美貿易對話漸趨熱絡，圖為線上舉行的第二屆台美「經濟繁榮夥伴對話」。（圖／外交部提供）
美對CPTPP具實質影響力
經濟部：反萊豬是搬石頭砸自己腳
中華經濟研究院WTO及RTA中心副執行長李淳指出，泰國遭報復的故事可以讓台灣社會思考，「不是只想著開放能換到什麼，也要想到不開放會失去什麼」，因為美國面對萊豬議題不是只有掌聲禮物，也可能出手懲罰。
中央大學經濟系教授邱俊榮則認為，美國的重要性不只有市場本身，更包含以國際影響力制定經貿規則、主導區域性經貿協定的能力，「美國政府雖然宣布不會重返CPTPP，但也預告將在印太地區建置全新的經濟架構，一旦這個架構成形，勢必會是台灣爭取參與的目標。」
邱俊榮的觀點，恰好觸及政府對反萊豬公投的另一項憂慮：公投過關，將對台灣申請加入CPTPP構成巨大阻礙。「我們現在是跑在中國前面，公投如果過了，等於搬石頭砸自己的腳，讓自己跑不動。」經濟部長王美花在公投意見發表會上這麼說。
加入CPTPP的重要性，除了因為十一個會員國涵蓋五億人口、占全球國內生產毛額（GDP）十三％，其中還有四國是台灣前十大貿易夥伴、占台灣貿易總量逾二四％。更重要的是，加入這項高品質的區域經貿協定，有助於扭轉台灣產業結構過度往電子業集中的狀況。
經濟部在今年六月發布的「從生產觀察我國製造業發展脈絡 」專題報告中指出，二○一○年代（一○到一九年之間），台灣前五大業別生產總額占製造業生產總額（集中度）八四％，其中排名第一的電子及精密儀器業就占了三六．五％。
值得注意的是，台灣電子及精密儀器業在九○年代僅占製造業生產總額十九．八％、二○○○年代已躥升至三三．五％。
鄰近的日本與韓國，前五大產業集中度雖與台灣不相上下，但產業發展遠較台灣均衡，日本第一大產業「運輸設備業」一○年代的生產總額占全國製造業十八．二％；韓國的電子及精密儀器業生產總額，也僅占製造業的二三．四％。
李淳分析，台灣二○○二年加入WTO以後，資通訊設備與半導體等產品，受惠於資訊科技協定（ITA），得以零關稅銷往全球各地，但往後十多年來，台灣洽簽自由貿易協定的進度不如預期，導致非資通訊電子為了增加競爭力而大舉外移，使產業結構快速向電子業傾斜，政府亟欲加入CPTPP的其中一項考量，正是讓國內產業多元、均衡發展。
據《自由時報》報導，士林電機總經理謝漢章也憂心公投結果影響到台灣未來發展，如果反對萊豬、福島食品進口，是否影響美日支持台灣加入CPTPP不得而知，但「已令我們（企業）擔心」。
CPTPP的重要性無庸置疑，但為什麼一項針對美國含萊劑豬肉的公投，可能對台灣能否順利加入美國缺席的經貿協定產生決定性影響？
CPTPP的「美國設計、日本製造」特色，是其中一項因素。
李淳解釋，CPTPP前身「跨太平洋夥伴協定」（TPP），是由美國一手主導催生，美國雖已非CPTPP一員，對多為長期盟友的十一個成員國仍有實質影響力。
根據CPTPP協定內容，新會員申請加入，必須取得全體「完成國內批准程序」的締約方一致同意，才能啟動入會談判，政府寄望美國的實質影響力，能發揮替台灣排除路障的作用。王美花赴立法院專案報告時就坦言：「不論美國是否決定加入CPTPP，都可以透過其國際關係影響力，對我國加入CPTPP提供助力」。
「CPTPP裡的祕魯和智利，都是『一帶一路倡議』成員國，立場較為傾中，政府過去評估入會申請時就擔心，這兩個拉美國家可能受中國策動阻撓；但如果美國願意替台灣出面，情勢就會較為『平衡』。」一位曾參與經貿談判的專家分析，美國與拉丁美洲國家的關係雖不如同屬五眼聯盟的紐、澳、加，但因地緣關係，拉美國家還是得賣美國幾分面子，不至於完全倒向中國。
CPTPP成員國 對萊劑管制立場相近
有實證才能設不同標準 否則將違背協定精神
回到CPTPP本身，目前十一個會員國的食品檢疫規範，對萊克多巴胺，絕大多數皆參考聯合國食品法典委員會（CODEX）標準，制訂殘留容許值，且對所有肉品一視同仁；僅澳洲、紐西蘭未對牛肉訂立殘留容許值，但食安主管機關已在二月完成風險評估，建議比照CODEX標準。
CPTPP成員國對萊克多巴胺的管制立場相近，並不是單純的巧合，因為CPTPP協議協定文本的《食品安全檢驗與動植物防疫檢疫措施》專章條文，明白寫著：「各締約方應確保其食品安全檢驗與動植物防疫檢疫措施遵循相關國際標準、準則或建議⋯⋯，未符合國際標準、準則或建議時，應基於合理且與該措施相關之文獻及客觀之科學證據。」
換句話說，如果CPTPP締約方有意對萊克多巴胺採取不同於CODEX標準的管制措施，就得拿出客觀證據支持，否則就是違背協定精神。
原本禁止含萊劑肉品進口的CPTPP成員國新加坡，就是在二○年五月經風險評估後，訂出殘留容許值。但即使在政治氣氛和諧的獅城，突然開放萊劑還是引起社會關注。
二○年十一月，新加坡工人黨國會議員陳立峰，公開要求食安主管機關永續發展與環境部長傅海燕回答三個關鍵問題：「修訂進口肉品萊克多巴胺殘留容許量的理由為何？」、「食用含萊克多巴胺肉類有哪些已知和可能的健康風險？」、「政府是否注意到萊克多巴胺在許多國家被禁用？」
傅海燕在書面回覆中解釋，新加坡是參考CODEX制訂食品安全監管標準；根據CODEX已完成的萊劑安全性研究，在目前政府容許的範圍內，民眾即使長期食用含萊劑肉類或內臟也不會構成健康風險；CODEX標準已被認可為國際貿易參考標準，雖有一些國家禁止萊劑，但也有澳、紐、日、韓、加等先進國家，採取類似新加坡的監管方式。
從這段回應可得知，新加坡正是本於CPTPP精神，制訂萊克多巴胺的監管原則。
其實，CPTPP的檢驗檢疫專章中還提到，締約方的檢驗法規應以「可達到適當保護、且未對貿易造成不必要限制」為原則，為促進貿易而不採取任何措施，也是選項之一。台灣在訂出萊劑殘留容許量標準之餘，為降低民眾疑慮還增加逐批查驗、強制標示產地等配套，與CPTPP精神已略有衝突。
但中華經濟研究院WTO及RTA中心副執行長顏慧欣認為，這類監管機制細節未來仍有談判空間，重要的是，若反萊豬公投通過，將會是台灣繼一○年修正《食品安全衛生管理法》禁止三十個月以上美牛與六個高風險部位進口，牴觸了前一年簽訂的《台美牛肉議定書》；以及一五年立法院經濟委員會擋下經濟部與美方達成的開放三十個月以下牛雜共識之後，第三次無法兌現談判承諾，對台灣加入CPTPP將產生難以彌補的殺傷力。
我能否遵守談判承諾 國際都在看
公投若過 台灣未來更難洽簽經貿協定
「過去兩次還只是行政團隊的承諾在國會被擋下，這次開放含萊劑美豬是行政、立法兩院一致同意，如果又被公投翻案，其他國家可能會擔心『和台灣談判團隊講好的條件到底算不算數』？」顏慧欣指出，同樣狀況也可能在CPTPP談判上發生，「如果國內民意對個別開放項目或條文有意見，是不是也可以訴諸公投推翻既有的協議內容？」
其他國家確實都在觀察台灣能否信守承諾。
加拿大全球事務部發言人巴拉卡（Sabrine Barakat）對《今周刊》表示，「加拿大注意到台灣即將到來的（反萊豬）公投，並密切關注事態發展，但對台灣申請加入CPTPP仍未有官方立場，未來會與其他成員以共識決定是否與台灣展開談判。」
巴拉卡強調，台灣與任何申請加入CPTPP的經濟體，都必須遵守CPTPP的高標準規則和積極的開放市場承諾，並且具備能遵守既定貿易承諾的歷史紀錄。
紐西蘭外交貿易部發言人也透過電子郵件回應《今周刊》：「紐西蘭一貫不評論個別申請候選人的優點，這將由CPTPP整體、經過既定入會程序後做出共同決定。」但他強調：「CPTPP是一項高標準的協定，既定成員有必要評估，申請入會經濟體遵守所有規則與滿足協議高標準的能力。」
從CPTPP防檢疫專章文本重視「國際規則」，以及既有成員國認為「遵守所有規則」是評估入會的必要條件，不難看出這個台灣渴望加入的區域經貿協定與反萊豬公投之間，存在根本性的衝突。
公投提案方強調的食安與健康議題，同樣值得重視。
儘管CODEX早在一二年針對萊克多巴胺容許值制定標準，根據該標準，一般成年人再怎麼努力吃，也不會對健康造成危害。但必須承認的是，這項國際標準並非「普世價值」，歐盟、中國、俄羅斯等大國至今不買帳，多數台灣民眾對於含萊劑豬肉的態度也是能免則免，反萊豬公投的意義就是「斷絕貨源」，讓市面上找不到任何一塊含有萊劑的豬肉。
鼓勵民眾自主選擇、強化食安法規
開放≠強迫購買 健康、經貿有辦法兼顧
但實際上，今年元旦台灣正式開放含萊劑豬肉、連帶要求揭露產地之後，進口商為避免民眾將美豬視同萊豬，已自發性地減少購買美國豬肉。根據行政院建置的「豬肉儀表板」，截至十二月三日，來自美國的豬肉與其他可食用部位僅約四千公噸，遠不及農委會去年統計的近一萬六千公噸，檢出萊劑的更是掛零，許多人擔心台灣人愛吃的肝、腎等內臟，則連一批舶來品都沒有。
如果官方數字屬實，代表即使沒有反萊豬公投，台灣民眾依舊處在「無萊豬」的消費環境中。畢竟沒有需求，就不會有供給，是經濟學的基本原則。
前面提到美國貿易代表署今年在對外貿易障礙報告中，關切台灣政府要求說明肉品產地以確保食安，是不精確地暗示使用萊克多巴胺的美豬與豬肉製品存在食安疑慮；台灣要求豬肉加工產品製造商應如實標示原料來源國，也將使台灣廠商偏好選擇台灣豬肉。
當然，再嚴密的監管措施，也無法百分之百杜絕不肖業者藉偽造標示的可能性；但依同樣邏輯，即使反萊豬公投通過，也不能保證海關一定能攔下所有試圖闖關的萊豬。在既有制度下，加重違反《食安法》的最低刑責、強化嚇阻效果，是具體可行且影響較小的方案。
關於化解民眾對萊豬進口引發的食安疑慮，食品業者第一名店董事長王義郎也提出建議，「就像衛福部為了緩減民眾對於新冠肺炎的不安感，每天定時舉行記者會說明最新疫情數據，農委會也可比照辦理，以至少每周一次的頻率舉行記者會，派員公開說明、揭露最新的豬肉進口與檢驗狀況。」
他表示，農委會雖在網站上每日更新「豬肉儀表板」，揭露各國豬肉進口、萊劑檢出的最新數據，但在溝通強度上終究不如記者會的公開說明，「疫情數字，衛福部同樣也是隨時在網站上更新，但為何仍然堅持每日召開記者會？因為社會高度不安，官方需要對社會進行更強力的溝通啊！」
徹底審視利弊，反萊豬公投通過，勢將對台美關係與台灣加入國際經貿整合，產生程度不明、且台灣無法掌控的負面效應。相對而言，民眾同樣在意的食安與健康問題，則更有機會操之在己，藉政策配套協助民眾自主選擇，達到「開放卻不被迫吃萊豬」的目標。
反萊豬公投，從來不是在健康與經貿之間做出取捨，而是在兩項同等重要的議題當中，謹慎選擇一條讓台灣更能掌控自身前途的路徑。
政府開放萊豬時，連帶要求豬肉清楚標示產地，美國豬肉進口量反而較過去銳減。（攝影／唐紹航）
.jpg_280x210.jpg)
