【圖解新聞】國會改革與擴權──8張圖表了解政府權力分立與演變

刊出日期 2024.06.21

資訊圖表

2024年總統與立法委員選舉後，國會出現3黨席次都未過半的狀況，在野的國民黨及民眾黨聯手推動《立法院職權行使法》修法及《中華民國刑法》相關法律修正案，合稱「國會改革法案」；執政的民進黨則對修法部分內容與程序有疑義，結果5月17日立法院院會爆發激烈肢體衝突，備受國人關注，也引發大規模街頭抗議運動。
5月28日，「國會改革」法案在立法院完成三讀。不過，行政院則於6月11日提出覆議、退回立法院。6月21日立法院針對行政院的覆議案進行表決未能通過，維持原案。
這系列的修法，支持者認為是過去民進黨在野時就推動的法案，目的在於「改革」國會，讓國會真正發揮監督行政機關的力量；質疑者則認為，修法後增加國會的調查權、聽證權及藐視國會罪等有「擴權」之嫌，也可能與現行《中華民國憲法》架構下的監察權與司法權有重疊。
《少年報導者》採訪東吳大學法律學系教授胡博硯、政治學系教授蘇子喬及以曾任國會助理的律師王碩，整理出8張圖表，帶各位同學從最根本的民主國家「權力分立」概念開始，認識政府分權設計如何誕生？我們獨有的五權分立怎麼來的？過去7次修憲，政府組織架構有什麼變化？這次國會改革法案的背景與影響？同時也進一步分析，這次修法過程造成社會激烈的爭論，立法程序是否有疑慮？法案又有哪些內容具有爭議？

(諮詢專家／胡博硯、蘇子喬、王碩；文字／王崴漢；文字、責任編輯／吳冠伶；攝影／楊子磊；設計／黃禹禛、吳政達；核稿／楊惠君)

I. 圖解權力分立的演進
什麼是民主國家？很多人會回答是「自由」、「平等」，但一個國家如何保障人民的自由與平等呢？最具體的展現就是人民與政府要有「契約」，而《憲法》就是那個契約，再依據《憲法》來設計國家的「憲政體制」，一來保護人民權利、二來劃分與規範政府職權。
這次「國會改革」法案引發一連串風波，各界對立法程序與法條有不同看法，如果大家各持己見、立法院和行政院沒有共識，憲法精神將是那條最後裁定的基準。這次的爭議，不僅是一次認識「政府職權劃分」的機會，也是進一步思考我國憲政體制是否需要修正，或者該如何運作的練習。
Ⅱ. 修法程序與爭議解析
這回由國民黨以及民眾黨提出的「國會改革」法案引起很大爭議，立法院外頭已經數次集結上萬群眾，高喊「沒有討論，不是民主」、「反黑箱」、「反擴權」；行政院也在覆議案中，直指法案的審議程序有「嚴重瑕疵」，同時也認為法案內容違反國家的根本大法──《憲法》。
究竟這些法案在立法程序上有沒有問題？法案通過後又有哪些法律規範需要再釐清，甚至可能得讓台灣再度經歷困難重重的「修憲工程」？
法律案要經過哪些程序才完成立法？
我國的立法流程，通常得經過立法院一讀會朗讀、委員會審查、二讀會討論及表決、三讀會表決，最後由總統公布法律內容。一般法律案由行政院、立法委員或黨團、司法院、考試院以及監察院提出後，將會接受「程序委員會」的分發，決定法案被審議的先後順序，再進入「一讀會」，由院會主席朗讀標題，接著就迎來重頭戲──「委員會審查」。
為了提升立法的專業性，也讓議事流程更有效率，立法院對應各行政部會設立8個常設委員會。當法案交付委員會審查，委員會可邀請政府人員出席，說明事實或發表意見給委員參考，由委員會經過審查後做出結論，再送往院會進行二讀討論表決。曾任國會助理的律師王碩解釋，行政機關通常比較了解法律的專業性內容，而具有民意支持的立法委員會希望在討論時反映民意。
委員會逐條審查法案的過程中，會處理較專業的內容，若有條文無法獲取共識，像是比較具有政治性攻防的爭議性法條，就會在委員會審查後交付「黨團協商」，讓各黨團能針對自己想爭取的法案條文進行說服、讓步，進而取得妥協。但不具爭議性，或是為了趕上相同法案其他版本的協商進度的法案，也可經由院會決議後「逕付二讀」，不必經過委員會審查。
「國會改革」立法流程合乎議事規則，為何引起這麼大的民意反彈？
關於委員會審查的法律地位，學界有個專有名詞叫「委員會中心主義」，就是指委員會除了邀集各方專家召開公聽會，還會邀請行政部會進場討論，較具有「實質討論」的意義，也是法案流程中最重要的環節。這次國會改革法案也有進委員會審查，才在立法院長韓國瑜敲下議事槌後完成三讀，為何仍有人認為是「黑箱」、「不民主」？
王碩認為，關鍵在此次提案並沒有在委員會經過實質的逐條討論。通常委員會逐條討論時，主席會讓立法委員充分發言，「畢竟開誠布公表達看法之後，才知道彼此對條文有沒有共識。」但這次只要朝野無共識，就將全案保留交付黨團協商，非常罕見。而且當韓國瑜召集朝野協商，也沒有給予各黨團仔細檢視條文內容、充分表達意見的機會，最後無共識、無結論即送交院會表決。
「其實這一切還算符合立法院訂定的『議事規則』，但如果要講得比較理想一點，這種方式不太符合實質的民主，」王碩認為，立法委員作為「代議士」得對人民負責，但法案在委員會沒有被實質討論，委員沒有足夠的時間去論述、表達他們的立場，人民就無從判斷立法委員是否與自己的立場相近，進而影響選舉時能否做出讓選民自身也滿意的決定。
胡博硯指出，委員會確實是行政與立法單位共同工作的地方，但《憲法》並無明文規範委員會必須實質討論的法律強制性，而且此次國會改革法案在朝野黨派中難以取得共識，若逐條討論恐怕也無法給予太大幫助。也許最好的作法，是能夠在法案交付二讀會前安排各黨派進行辯論，供民眾加以檢視，才能消弭社會對於立法過程「不民主」的不安。
2024年5月28日，當國會正在表決「國會改革」法案，立法院外也聚集大批群眾，表達反對修法的訴求。（攝影／楊子磊）
「國會改革」法案通過後，還有哪些爭議需要再釐清？
至於「國會改革」相關法案中，修正《立法院職權行使法》、並且增訂《刑法》的「藐視國會罪」，也引來國內近百位法律學者聯合發聲，希望立法院將法案退回委員會重新審議，並認為部分法條有違憲疑慮。
爭議1：藐視國會以及藐視國會「罪」
首先，藐視國會以及藐視國會罪分別涉及「行政罰」以及「刑罰」，兩者涉及的法律制裁對象以及行為有所不同。
《刑法》所增訂的「藐視國會罪」規範「公務員於立法院聽證或受質詢時，就其所知之重要關係事項，為虛偽陳述者，處1年以下有期徒刑、拘役或20萬元以下罰金」。東吳大學政治學系教授蘇子喬解讀，藐視國會罪的構成要件相對好想像，所謂「虛偽陳述」指的就是「說謊」，在實務上，公務員要觸犯「藐視國會罪」並不容易。
然而，《立法院職權行使法》第25條新增「反質詢」、「藐視國會」這些用詞比較有爭議。原先法條僅規範被質詢人在回答質詢的內容不能超過質詢範圍之外，如果違反也不會有處罰。但修法後，若公務員「反質詢」、拒絕答覆跟提供資料，或有其他「藐視國會」的行為，除了會有罰鍰，經院會決議後，可能會被移送彈劾或懲戒。
「反質詢就是反問，但反問可能有很多被（立委）誘導的情況，」蘇子喬提到，從國會實際運作的角度來看，很可能發生立委利用話術引導被質詢人「反問」立委，然後被指控「反質詢」。行政院也在覆議案中質疑，「藐視國會」可能因為主觀上的認知或是政治立場不同而有不同定義，除了違反法律明確性原則，在執行上也很容易產生爭議。
面對質疑聲浪，民眾黨黨團總召黃國昌曾對外解釋，反質詢就是指立法委員在行使質詢權的時候，官員必須得回答問題，「如果他沒有回答問題，反過來認為自己對立法委員有質詢權的時候，就會構成反質詢。」他認為站在立法的角度上，法律得有一定程度的「抽象性」，希望在討論的過程還是得回到最初的立法目的，是為了不讓立法委員在《憲法》所賦予的質詢權被「空洞化」，沒有實際作用。
爭議2：擴大調查權、增加聽證權
根據此次三讀通過的「調查權」相關條文，未來立院可經院會決議後，對議案或立法委員職權相關的事項行使調查權及調閱權。根據此法設立的「調查委員會」、「調查專案小組」得要求「政府機關、部隊、法人、團體或社會上有關係人員」於5日內提供相關文件、資料、檔案。國民黨與民眾黨希望法案通過後，立法權能確實追查弊案，「讓陽光照進國會」。
蘇子喬分析，按大法官釋字第585號解釋，立法院僅能在立法過程中，為了獲取充分資訊才享有調查權，其用意並非如國民黨與民眾黨所喊出的「為了查弊案」，追查弊案屬於司法和監察機關的工作內容，國會如果使用調查權追查弊案，將與司法權、監察權重疊，產生矛盾。他認為：「任何權力都有它的權限，不能無限上綱。」
「我並不反對立法院擁有調查權，但它（國會改革法案）並沒有講清楚，它要調查什麼，」胡博硯指出，雖然大法官釋憲同意立法院享有國會調查權，但對於這份權力的行使範圍卻無明確規範，為日後的憲政爭議留下伏筆。
爭議3：總統赴立院國情報告、即問即答
除了國會調查權，「總統國情報告」也是此次備受矚目的修法重點之一。相關條文規範，總統必須在每年3月1日前赴國會進行報告，新任總統則要額外在就任1個月內赴國會；如果遇上「國家大政方針」及「重要政策議題」，立院也可在全體四分之一委員提議、再經院會決議後，請總統赴國會報告。
上一次有總統出席國會，已是李登輝總統時代，他在1996年至1999年都前往國民大會進行國情報告，但報告形式並不像此次修法所討論的「即問即答」，而是由國大代表建言結束後，李登輝再採綜合答覆，也沒有強迫回答的約束力。李登輝之後的總統陳水扁及馬英九執政時期也曾有「是否該到國會報告」的討論，考量我國現行半總統制規範「總統與國會分別對人民負責」，多年來一直有人質疑，這導致總統必須對立法院負責，違背政府體制。
胡博硯指出，重點並不是「總統是否前往國會接受質詢」，而是當總統必須針對特定政策進行「即問即答」，由於過往總統通常負責訂立國家的「大政方針」，恐怕會與同樣握有行政權、制定政策細節的行政院長有所衝突，造成憲政爭議。
蘇子喬則持不同看法，他指出《憲法》規範「立法院於每年集會時得聽取總統國情報告」，代表這是立法院的權力，並非屬於總統的行政權。針對「總統是否將對國會負責」，蘇子喬認為「質詢就是一種監督的手段」，好比地方機關的縣市首長必須接受縣市議會的質詢，並不代表首長必須對議會負責。而且現今國會也無法對總統進行不信任投票，「總統接受國會質詢」並不會改變我國憲政體制的精神。
總統跟國會都由人民直選，國會質詢總統，是否意味著總統必須對國會「負責」？連法律學界與實務界都尚未取得共識，恐怕也得交由大法官進行解釋。
憲政爭議難解，是否該啟動修憲工程？
一旦大法官釋憲在政治層面上難以尋求朝野雙方的共識，可能就要面臨是否啟動修憲工程，重新定義我國的憲政體制，決定是否該走向「三權分立」，還是維持原樣？「從我的觀點來講，修憲當然是一個一勞永逸的方法，但我認為我們其實可以把這部法律（現行《憲法》）解釋得很好，」胡博硯表示，重點在於大法官如何顧好權力的平衡，讓彼此真正「互相制衡」。
「其實，全世界沒有一個國家的憲法制度是不會發生爭議的，並沒有完美這件事情，一直會有爭執。美國人都會爭執到政府關門。民主國家應該要接受政治就是會發生爭議，我們要處理的是『如何用制度解決爭議』，」胡博硯說明。
但是，台灣現下面臨另一困境是修憲門檻極高，上次修憲案通過已經是2005年。此外，蘇子喬也提到，如果要修憲又會衍生另一個難題──國家認同。《中華民國憲法增修條文》裡將中華民國分為「自由地區」與「大陸地區」，若啟動修憲工程，除了是否要廢考、監，國家疆界定義是否要一併處理，也會是另一個難題。

我們為什麼要關心國會改革議題？
在採訪最後，我們也請3位受訪者留下一段話給同學們，為什麼我們該關心這次的國會改革爭議？
蘇子喬（東吳大學政治學系教授）：「每個人都是國家的主人，國家未來的主人翁當然也是。你不關心政治，可是政治會影響你。國家的體制好像跟你沒有這麼直接相關，可是國家怎麼去運作權力，就是會影響你的生活。」
胡博硯（東吳大學法律學系教授）：「台灣是一個成熟的民主法治國家。這樣的國家一定會產生憲政爭議，重點是在如何解決。各位小朋友要用冷靜的心，擴大自己的閱讀量，放遠自己眼光培養解決問題的能力，以調和未來的憲政爭議，面對任何的挑戰。」
王碩（政治工作者）：「我們常遇到有人利用『資訊不對稱』欺騙，獲取自己的利益。政黨也一樣。這次爭議中，主要政黨都提供了真假難分的資訊，我們多聽、多看、多討論，就可以分辨哪些內容是『胡說八道』、避免被騙，做一個聰明的台灣公民。」


【後續與迴響】2024.10.25大法官釋憲結果：國會職權修法部分違憲
「國會改革」法案生效後，歷經立法院民進黨黨團、行政院及總統賴清德、監察院等向大法官聲請釋憲及暫時處分，憲法法庭裁定暫時處分後，於10月25日做出釋憲案判決，宣告「國會改革」修法中的關鍵條文，包括「總統國情報告」、「涉及反質詢、藐視國會罪及虛偽答覆的處罰」等條文「違憲」，即日起失去效力；而與「擴大調查權、增加聽證權」有關的條文則屬於「部分合憲、部分違憲」，立法院需再進行修法。至於此回「國會改革」法案立法程序有無違憲？大法官則認為「有瑕疵」、「但未抵觸憲法」。