從《印太戰略報告》到《自由開放的印太地區》，美國對台灣的戰略定位愈發清晰

文：US Taiwan Watch: 美國國會台灣觀測站

台灣在美國的印太戰略當中到底扮演什麼角色？我們是棋子嗎？是商品嗎？是盟友嗎？相信這是很多人的疑問。事實上我們必須要從美國與整個亞洲太平洋的局勢來看，才會比較明朗；從六月份的《印太戰略報告》到兩天前（11月4日）剛出爐的《自由開放的印太地區：促進共同願景》這兩份報告當中，可以看到台灣的戰略角色變得非常明顯而突出。

今（2019）年六月初美國國防部發布的《印太戰略報告》（Indo-Pacific Strategy Report）中，在一開始「印太戰略的趨勢與挑戰」部分，便用三個不同的形容詞定位印太地區的三個國家：「修正主義式強權」的中國、「復甦的惡意行為者」俄羅斯，和「流氓國家」北韓。這樣的定位其實不難理解，因為在2017年，美國就將中俄視為企圖削弱美國領導能力並改變世界秩序的「修正主義強權」，而北韓則仍是柯林頓（Bill Clinton）和小布希（George W. Bush）政府所歸類的，批評國際制裁並具發展毀滅性武器武器野心的國家。

從美國將這些威權國家列為印太地區的挑戰可以判斷，美國「印太戰略」的願景表面上是希望建立「自由開放的印太地區」，實際上是試圖維護美國過去忽略並隨中俄近年強大而受威脅的亞洲民主秩序。此外，從美國將印度地位提升至如日本和以色列地位的夥伴關係，不難發現印度在歐巴馬（Barack Obama）政府「亞太地區」轉變為川普（Donald Trump）政府「印太地區」所扮演的重要角色。

當然，位於印太地區的台灣是否，又如何能以「與大多數亞洲國家無名義上建交關係」的角色融入美國「印太戰略」的架構是特別值得我們注意的地方。

在美國國防部發布的《印太戰略報告》中，美國一方面視台灣為維護國際秩序強大的民主夥伴，另一方面意識到中國對台灣在國際空間的打壓、未放棄武力統一台灣的意圖和持續發展具威脅性軍事能力的野心，因此，美國再次提及具政策彈性的《台灣關係法》，承諾會依此繼續售予台灣防禦性武器。這樣的說法看似平常，但早在這段內容的一開始，美國便強調印太地區的新加坡、紐西蘭、台灣和蒙古是四個值得信賴、有能力且是美國天生夥伴的「國家」（country），直接表明其將台灣看作是一個國家而非僅是個政治實體的立場。

儘管如此，雖然《印太戰略報告》中關於台灣的部分篇幅近整頁，台灣在「印太戰略」中的角色仍顯模糊，原因在於美國除了提到將會繼續售予台灣防禦性武器之外，並未進一步說明還有哪些可合作的實質合作內容。然而，美國將台灣納入印太戰略的意圖並不是只是說說而已。

在《印太戰略報告》公布後的這短短幾個月中，美國總統川普在八月批准66架F-16V軍售案，台灣空軍直接宣布增設一個聯隊；九月時，首屆「美台印太區域民主治理協商機制」正式啟動，希望台美雙方透過此對話機制一同促進印太區域秩序的安全；在台灣連續失去兩個邦交國之後，美國在台協會於十月初第一屆「太平洋對話論壇」中特別強調將支持台灣「在太平洋地區邦交國的發展需求」。美國幫助台灣鞏固外交關係的用意可見一斑；十月底時，美國參議院通過《台北法案》以強化支持台灣與印太地區及全球其他國家正式外交或非正式的夥伴關係。

而這些挺台作為只是美國將台灣在印太戰略中角色推到更高層次的前奏。以上的前情提要好像就有點過長，但這也顯示最近國際局勢變化速度很快，以及美國的戰略調整幅度不小。

在台灣時間11月4日上午，美國國務院在第二屆印太商務論壇開始的一小時前突然公布《自由開放的印太地區：促進共同願景》報告（A Free and Open Indo-Pacific: Advancing a Shared Vision）。在這份報告中可發現，隨著美國印太戰略實質內容逐漸明朗，台灣在其戰略中的定位亦有重大突破。以下將就《自由開放的印太地區：促進共同願景》報告分析。

首先，在加強雙邊夥伴關係的部分，美國首次在印太戰略中提到將與台灣的「新南向政策」緊密合作，同樣被列舉在此的還有日本「自由開放的印太概念」、印度「東進政策」、澳洲「印太地區概念」和韓國的「新南方政策」。耐人尋味的是，就日本而言，安倍已在2012年提出類似於此印太概念的「亞洲民主安全之鑽」（Asia’s Democratic Security Diamond），希望聯合美國、澳洲、日本與印度共同對抗中國崛起的威脅；2012年《澳洲在亞洲世紀白皮書》提及「印太」時特別強調了印度在此地區的角色；韓國在2017年提出的「新南方政策」則計畫提升與東協、印度的關係，撇開美國欲與印度的「東進政策」合作對抗中國不談，前三者皆無明確提到台灣的角色，而且他們所提到的印太相關戰略皆與軍事項目有關，唯獨台灣的「新南向政策」主要是以和東南亞國家經濟文化合作為主。因此，特別將台灣的政策與此四國相提並論，不僅凸顯台灣在「印太戰略」中的特殊性，在某程度上來說似乎希望將台灣的「新南向政策」納入「印太戰略」以提升至區域戰略的層次。