大學念政大外交系但後來發現自己不想要當外交人員；研究所時開始主修比較政治，且對很多社會議題產生興趣，寫了篇花蓮部落農業合作社的論文；然後到美國密西根州大政治所念了博班，論文主題是獨裁者的政黨組織發展。平常感興趣的研究題目包括：威權政治與民主化，政治行為與民意調查，民族主義，美台中關係等等。目前擔任「菜市場政治學」以及「美國台灣觀測站」的共同編輯。
台美雙邊貿易協定的談判卡關許久，其中最重要的議題就是美國豬肉和牛肉的進口問題。蔡總統迅速出手定調開放，移除了談判的障礙。本文分析背後的關鍵因素，可能面臨的衝擊，以及台美自貿協議的意義。
※本文與美國台灣觀測站成員李昱孝合著
蔡英文總統於8月28日做出重大宣布：「訂定進口豬肉萊克多巴胺（瘦肉精）的安全容許值，並放寬30月齡以上美國牛肉進口。」這件事情的目的，100％就是為了台美雙邊自由貿易協定（bilateral trade agreement , BTA; free trade agreement, FTA）談判。
美豬美牛是台美貿易談判的前提
過去兩、三年來，美國國會陸續通過一系列友台法案，包括增加雙方高階官員交流的《台灣旅行法》、支持台灣參與國際社會的《台北法案》，又或是挺台參加軍演的《台灣保證法》的提出，可以發現台美關係在不同領域中深化的跡象。然而雙方在經濟的交流上一直未有所突破，而台灣也遲遲無法加入區域經濟組織。
事實上，台美之間多年以來（至少可以追溯到2003年）一直有要談貿易協定的嘗試，但最大的卡關就是在於美國豬肉和牛肉的出口問題。在這些友台法案通過之餘，國會成員們也很關心台美貿易協定的談判，例如在2019年底時，超過三分之一眾議員寫信給美國貿易代表署（USTR），「敦促」啟動美台雙邊貿易協定談判。
美豬美牛議題很顯然就是談判的前提，而且是從陳水扁政府時期就開始在爭論了。這幾年在美國的智庫研討會場合（例如去〔2019〕年蔡總統過境美國時的視訊連線會議），只要一談到這個議題，就一定會被美國人問到台灣到底何時要開放、並質問說台灣到底有沒有想要簽自貿協議。但我們的官方回應都是千篇一律：「國內需要再溝通」。
美國貿易代表署的《2020年各國貿易障礙評估報告》當中，即明示台灣不讓美國豬牛進口，是一個不合理的「非關稅障礙」，而台灣的做法既不符合國際標準，也未遵守美台雙邊協定。甚至在前陣子，美國貿易代表萊特海澤（Robert Lighthizer，也是負責對中國貿易談判的代表。是否能夠談判FTA，就是以美國貿易代表署〔USTR〕為最主要的主管機關）接受媒體訪問時也直接提到，台美FTA一直都有意願要談，但台灣遲遲無法開放美國豬牛進口，是一個最主要的先期障礙。
美國各界熱烈反應
在蔡總統宣布開放美豬及放寬美牛進口之後，美國各界的反應相當熱烈。
國務卿蓬佩奧（Mike Pompeo）和國務院發言人歐塔加斯（Morgan Ortagus）都很快地發文回應。蓬佩奧表示，美方歡迎蔡總統放寬美豬美牛進口限制，這項舉措為美台雙邊進一步經貿合作打開大門；他也稱讚了蔡總統的領導力。發言人歐塔加斯說：「蔡總統在移除美台長年貿易障礙所展現的遠見與領導力，為雙邊進一步經貿合作打開大門。」
美國農業部長帕度（Sonny Perdue）、商務部長羅斯（Wilbur Ross）等人都發文表示讚許這個決定，白宮國安會以及副總統彭斯（Mike Pence）也都發文。從行政部門這麼快速的反應可以知道，這絕對是先前已經談了很久的成果。接下來就看USTR怎麼反應了。
除了行政部門，國會議員們更是輪番推文表示支持。更重要的是，民主黨的幾位重要策士也發文表達支持，包括布林肯（Tony Blinken）、艾特那（Ely Ratner），可見台美FTA是跨黨派都認為非常重要的事。
智庫界的反應也很快，目前包括傳統基金會（Heritage Foundation）、2049計劃（Project 2049）、美國企業研究所（American Enterprise Institute）等單位都發表了正式聲明，一致讚揚台灣解決了貿易談判最大的阻礙，並呼籲美國政府應即刻採取行動。
從各方反應來看，開放美豬美牛這件事情對美國政策界菁英們來說是一件大事。除了行政部門的熱烈反應，國際媒體的報導（例如《華爾街日報》和《路透社》）也都是直接講說：「此舉動移除了台美貿易談判的障礙。」
Photo Credit: 中央社
為何是現在開放？
目前台灣是美國的第十大貿易夥伴，第七大的農產品出口市場；美國是台灣的第二大貿易夥伴（第二大出口市場，第三大進口市場），如果能夠簽訂雙邊貿易協定，這個經濟效益自然不在話下。尤其在現在中美貿易戰以及不斷升高對抗層級的狀況下，台灣已經接收了很多從中國撤出的訂單（已有許多國際媒體報導，台灣和越南是中美貿易戰下的大贏家），以及開始有更多的國外投資。
最重要的關鍵字，就是這幾天蔡英文總統以及美國在台協會的相關發言都有提到的：全球「供應鏈」的重組。台灣過去不管是哪黨執政，莫不把台美貿易協定當做首要的目標之一，尤其期待能夠由美國來突破中國的外交封鎖，打入更多區域性的貿易協議。與美國洽簽BTA理應是台灣各黨派的共識才對。
為什麼是現在這個時刻宣布要開放呢？我們認為有幾個明顯的因素。首先，台灣才剛從口蹄疫疫區除名，豬肉可以開放出口了。1997年開始的口啼疫，重創了養豬產業，好不容易除名之後，現在豬肉有更多的外銷管道，讓豬農比較不擔心市場被進口豬取代。過去討論這個議題時，豬肉無法出口，開放進口之後，等於是沒有任何替代銷路。
第二，先前擋住了「非洲豬瘟」，保護了本土豬肉產業。相對於鄰近國家的養殖業受到巨大損失，台灣維持住消費者對豬肉市場的信心，讓豬農的生產量不被打擊。以上這兩個因素都可以緩解開放美豬進口，對本土畜牧業所帶來實質和心理層面的衝擊。
第三，目前政府的滿意度非常高，尤其在這陣子以來防疫有成的狀況下，「陰德值」累積得夠，可以來衝一波需要燃燒大量政治資本的事。而且，距離下次選舉（2022年底）還有一段時間，現在這個時機點可說是相當適合。
第四，現在台美關係顯然是處在相當好的一個狀態，沒有理由再讓貿易談判拖下去。這樣的台美關係背後代表的是整個世界局勢的快速變動，尤其中美之間的競爭態勢甚至已有全面對抗的趨勢。現在來談台美FTA，其意義及重要性已非十年甚至二十年前可比擬了。
小結：國內政治衝擊需要好好面對
目前執政的民進黨曾在過去在野時大力反對開放美豬美牛，現在的態度轉變當然是會被拿出來攻擊。不過，態度的轉變其實是很正常的事，尤其考慮到不同時期的各種國內和國際條件並不一樣，只是當然必須要好好說明轉變的理由。
在國際政治當中，各國面臨的狀況都是「雙重賽局」，即是指各國政府必須要面對國際上的互動對象，也需要面對國內的民意。自由貿易的本質就是會創造出經濟上的贏家和輸家，本質上就是一種不同產業區位因素的「交換」，所以政府本來就需要去處理開放貿易所帶來的衝擊。這也是為什麼我們看到政府提出了百億農業發展基金、推動更清楚的產地來源標示這些措施，目的就是要降低豬農所受到的打擊。
台灣的養豬業年產值有超過700億台幣，目前整體消費市場將近九成的豬肉是自產的，開放美豬的衝擊當然不小。不過說真的，美國豬肉實在非常不好吃（跟宰殺的方式有關），未來開放進口後，會影響到的市場應該是以價格導向的低價市場，但若是以品質和美食取向的市場是不會受到影響的。
事實上，台美自貿協議（FTA／BTA）會帶來的衝擊還有很多，光是畜牧業來看，雞農受到的打擊也是很值得注意（雞肉開放進口已經很多年，而且並沒有強力推動產地標示的政策），稻米與蔬果等也可能受到影響。而且不只是農業這塊，其他產業受到的影響也值得關注，像是汽車及零組件業，電信業等等。
不過，在台灣其實很少有人在討論自由貿易背後代表的「新自由主義」所影響的社會與經濟秩序，人們對貿易協定的支持度是相當高的。
當然，開放美牛美豬只是移除了貿易談判的障礙，不代表一定可以達成貿易協議。接下來就看雙方怎麼樣進行談判。蔡英文政府選擇在這個時候出手解決延宕多時的重大爭議，等同是把自己目前最充足的政治資本優先投注在台美關係的進程上面，而且出手方式非常果決，這點值得大家給予肯定。
然而，接下來還要不少需要燃燒政治資本的事情，例如勞保改革，而且台美FTA議題和美豬開放議題也沒有這麼容易就落幕，這些都需要全民的共同關注。
Photo Credit: 中央社
後記
最後來談一個有趣的反應。中國的國台辦發言人馬曉光對於開放美豬美牛表示：「民進黨當局為政治目的執意開放有問題的美國農畜產品進口，損害島內民眾的健康福祉，借機換取外部勢力對『台獨』勢力的支持，勢必遭到兩岸同胞的堅決反對。」
事實上，中國才剛在今（2020）年的一月承諾向美國開放含有瘦肉精的豬肉牛肉，而且因為中美貿易戰之下所簽訂的第一階段協議（Phase One Deal）當中規定中國必須大量購買美國農產品，所以近來中國購買美國牛肉的數量創新高。
即使如此，中國仍然無法達成協議所規定的目標。新聞指出：「今年目標為770億美元，但目前完成金額還不到一半，其中，協議規定中國須購買美國農產品達365億美元。但今年上半年，美國出口到中國的農產品僅73億美元。」很顯然中國會再購買更多他們口中會損害民眾健康的產品。
註：台灣原本就有開放30月齡以下的美國牛肉進口，瘦肉精容許值是10ppb，美國牛肉約佔46％的國內牛肉市場，這次將開放30個月齡以上的牛肉進口。豬肉方面原本是完全不容許瘦肉精檢出，僅有少量的進口豬肉，接下來將修改瘦肉精檢出上限為：肌肉、脂肪10ppb，腎臟90ppb，肝臟40ppb。
延伸閱讀
責任編輯：羅元祺
核稿編輯：翁世航